完善主任檢察官辦案責任制
黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若幹重大問題的決定》(下稱《決定》),將完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制,落實誰辦案誰負責作為一項重要的改革任務。主任檢察官辦案責任制改革是我國當前檢察辦案組織改革的重要內容之一,自2013年12月最高人民檢察院發佈《檢察官辦案責任制改革試點方案》(下稱改革試點方案)以來,主任檢察官制度改革試點工作已經取得瞭階段性成效。根據四中全會精神,應當總結實踐經驗,按照司法規律的要求,逐步完善這項制岩盤浴太空艙度。
改革的背景岩盤太空艙
傳統上檢察機關的辦案機制為“三級審批制”,即由“檢察人員承辦,辦案部門負責人審核,檢察長或者檢察委員會決定”。該辦案方式,區分承辦、審核與決定三個環節,以層層審批、依上命下從的機制辦理案件。在一段時間以來,這種辦案機制對保證案件的辦理質量發揮瞭積極作用。
但近年來,隨著法治化程度的不斷提升和對司法規律認識的深化,“三級審批制”辦案機制的缺陷也日益明顯:其一,行政化色彩過於濃厚,與司法規律不相符;其二,會導致檢察官的責任心、榮譽感不強,不利於檢察官的職業化建設;其三,會造成檢察人力資源的浪費;其四,無法明確辦案的具體主體,進而無法明確責任主體。這造成瞭實踐中無論是否有必要都傾向於提交檢察長或者檢委會決定,有時甚至是為瞭規避辦案責任。而實踐中追究承辦檢察官辦案責任的做法被認為是權責利不統一的體現,也引起理論上的質疑。
正是基於對傳統辦案機制的反思,最高人民檢察院通過前期調研、論證,總結以往改革經驗,提出瞭“主任檢察官辦案責任制”這一改革舉措。一些地方檢察院也從自身實際情況出發做瞭有益探索。
改革實踐
所謂主任檢察官制度,是指主任檢察官與多名檢察官等組成的辦案組在檢察長及檢委會領導下,對授權范圍內的案件依法獨立行使決定權並承擔相應辦案責任的制度。這種改革主要依托於檢察官辦案組。就當前的改革實踐來看,主任檢察官辦案組通常是由主任檢察官、檢察官、檢察官助岩盤浴床理和書記員組成。檢察官經過嚴格選任,負責具體案件的辦理。主任檢察官的選任則有更高的要求,一般都是由在業務上有長期經驗的資深檢察官或業務骨幹擔當。
根據有關規定和各地的探索情況,主任檢察官辦案責任制改革的主要內容大致如下:(1)主任檢察官的權限。在辦案權限方面,除瞭法律明確規定必須由檢察長(檢委會)行使的職權外,其他事項的權限由以主任檢察官為責任主體的辦案組織行使。(2)主任檢察官與檢察長的關系。主任檢察官必須接受檢察長的領導。檢察長(分管副檢察長)有權改變或者部分改變主任檢察官的決定。(3)主任檢察官與部門負責人的關系。部門負責人的主要職能集中在三個方面,即審核案件、辦理案件以及行政管理。對於行政管理,部門負責人所在部門的所有人員都有服從的義務。而對於檢察業務活動,部門負責人雖然仍有審核的權限,但是其沒有改變主任檢察官決定的權力,當意見不一致時,由分管副檢察長負責作出決定。(4)主任檢察官與辦案組成員之間的關系。主任檢察官是辦案組織的負責人,既要親自辦案,也要指導辦案組織其他成員辦案,並對整個辦案組織處理的案件負責。辦案組織中的檢察官和其他輔助人員必須接受主任檢察官的領導。主任檢察官的職責主要體現為三個方面即指導、召集會議以及作出決定。在案件辦理方面,主任檢察官對自己及下屬承辦的部分案件具有決定權。(5)辦案責任的劃分。一般遵循權責一致原則,誰作出決定,誰承擔責任。但是對於檢察長(檢委會)決定的事項則需要區分事實問題與法律問題,一般情況下,由主任檢察官對事實問題擔責,檢察長(檢委會)對法律問題擔責。
改革的意義
探索實行主任檢察官制度的積極意義主要體現在以下幾個方面:
一是有助於實現檢察權的合理運行。現有檢察權“三級審批制”的運行方式更多地體現出濃重的行政化色彩,主任檢察官辦案責任制的創設很好地解決瞭這一問題。作為檢察機關執法辦案新的基本單元——主任檢察官辦案組,打破瞭以往在業務上受檢察系統內設機構科、處、局長等行政化審批模式,主任檢察官在授權范圍內,可以獨立決斷辦案組所承辦的所有案件,組內的承辦檢察官對於案件的處理意見也占有很大權重,檢察官辦案的獨立性明顯增強。該改革思路實現瞭案件辦理的扁平化與專業化,進一步理順瞭主任檢察官辦案組與內部領導的關系。在該辦案責任制下,經檢察長授權,主任檢察官和他所帶領的辦案組享有一般案件的定案權;疑難、重大(包括上級交辦、督辦及專案等)復雜的案件,則由分管副檢察長、檢察長和檢察委員會決定,主任檢察官享有建議權。應當說,這種各司其職的改革思路理順瞭檢察權的運行機制。因此,主任檢察官制度對於實現檢察辦案的去行政化,保證檢察權的合理運轉具有很強的現實價值和實踐意義。
二是有助於檢察官隊伍的建設。《決定》指出,要推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化,提高職業素養和專業水平。當前,主任檢察官辦案責任制的改革正是加快檢察隊伍建設的有力舉措。按照改革試點方向,主任檢察官在檢察長的授權范圍內行使檢察權,負責具體案件的辦理。應當說,這種改革最大限度地突出檢察官的辦案主體地位,賦予瞭他們更多的權力,使他們可以依法獨立思考和判斷,把辦案和定案有機結合起來,不僅調動瞭辦案人員的積極性和工作熱情,為優秀檢察人員的培養提供瞭發展的舞臺和暢通的路徑,也可以吸引大批優秀人才充實檢察官隊伍,這對推動檢察官隊伍的正規化、專業化、職業化建設具有重要意義。
三是有助於明確辦案的責任主體。主任檢察官辦案責任制改革的一大初衷即在於明確辦案的責任主體。按照試點改革方案,主任檢察官獲得瞭對特定案件的處理決定權,根據權責的統一性,主任檢察官要承擔起對其決定案件的辦案責任;對於由檢察長或者檢委會決定的案件,主任檢察官要對事實問題承擔辦案責任。由此可見,主任檢察官辦案責任制改革在界定好權力主體的基礎上也科學劃定瞭辦案的責任主體,實現瞭權責的統一,有利於增強檢察官的辦案責任心,促使其更盡職審慎,從而保障辦案質量。
改革中應當註意的問題
根據四中全會精神,應當進一步完善主任檢察官辦案責任制,切實落實誰辦案誰負責。完善並推行主任檢察官辦案責任制,必須準確理解主任檢察官制度創設的根本目的以及主任檢察官的根本職責,防止主任檢察官制度行政化色彩與官僚化傾向的“回潮”。為此,完善主任檢察官辦案責任制需註意以下問題:
首先,必須明確主任檢察官並不是一級行政領導,其主要職能體現在執法辦案上。應當避免和糾正對主任檢察官定位和價值的錯誤理解,不能出現將科室負責人轉換成主任檢察官的“還魂”做法,不能將部門負責人與主任檢察官高度重合。借鑒域外經驗並結合司法工作特點,改革的最終方向應當是實現每個檢察官都能在一定的條件下獨立辦案、獨立負責。從各地改革實踐看,一些地方實行“一人雙職”(既擔任主任檢察官、又是部門負責人),行政管理的思維向司法辦案滲透的影響難以避免,檢察辦案行政化色彩依然濃厚。還有一些地方主任檢察官均為部門副職,正職負責人依舊保留行政官性質,報告、請示仍難避免,主任檢察官的獨立決定權受到掣肘。因此,完善主任檢察官辦案責任制應著重考慮去官僚化,實現行政崗和業務崗分類管理。
其次,應當正確認識檢察長和主任檢察官之間的關系。主任檢察官辦案責任制改革並不是廢除檢察長的領導,而是合理地界定檢察長和主任檢察官之間的權力界限。按照現在的改革試點方案,檢察長仍然有權改變主任檢察官的決定。但是在主任檢察官辦案責任制改革背景下,檢察長改革變主任檢察官決定的方式和機制應當改變。否則,改革的初衷將無法達成。具體而言,應當構建檢察長領導和主任檢察官獨立決定相協調統一的機制。這實際上涉及獨立辦案與檢察一體的關系問題。在這方面,有域外經驗可資借鑒。例如,在日本,檢察長行使領導權必須與檢察官的獨立性相協調,主要是運用審查、勸告、承認的方式來行使領導權。當然,檢察長也可以行使職務收取權或者職務轉移權,將案件收交自己辦理或者轉交其他檢察官辦理。實際上,無論上述何種方式,在保證檢察長領導權的同時也保證瞭辦案檢察官的獨立性。在當前不斷推進主任檢察官辦案責任制改革的背景下,我們也應當對此予以充分關註,探索實現檢察長領導和主任檢察官獨立之間有機統一的制度機制。
其三,應當結合不同檢察業務的特點,實現多元化的檢察官辦案責任制。檢察權的內容具有多樣性、多質性,對所有檢察業務不宜采用單一模式的檢察官辦案責任制。應當細致研究不同檢察業務的特點和要求,在探索試行的基礎上,適度建立多元化的檢察官辦案責任制。
(作者為最高人民檢察院檢察理論研究所所長)
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